A convergência regulatória brasileira ao modelo europeu
A regulação prudencial brasileira do mercado segurador atravessou, a partir de 2011, um processo deliberado de convergência ao modelo europeu de supervisão baseado em capital de risco, denominado Solvência II. Esse processo é documentado pela própria SUSEP e pela Confederação Nacional das Empresas de Seguros (CNseg): a Resolução CNSP nº 317/2014 introduziu parcela de capital de risco baseada em risco de mercado; a Resolução CNSP nº 343/2016 adequou a apuração do Patrimônio Líquido Ajustado (PLA) ao valor de mercado de ativos e passivos das supervisionadas; e a Resolução CNSP nº 471/2024 implementou o processo de autoavaliação de risco e solvência (ORSA — Own Risk and Solvency Assessment), previsto nos Insurance Core Principles 10 a 14 da IAIS (Associação Internacional dos Supervisores de Seguros).
A SUSEP reconhece expressamente essa convergência em sua página institucional sobre Regulação Prudencial: “Regulação Prudencial diz respeito ao estabelecimento de regras que visem a resguardar a solvência das sociedades e entidades supervisionadas pela SUSEP […]. Alguns dos principais temas tratados no contexto da Regulação Prudencial são Provisões Técnicas, Ativos, Requerimentos de Capital, Governança, Gestão de Riscos, Controles Internos e Contabilidade“, todos pilares do tripé Solvência II.
A Diretiva Solvência II e seus três pilares
A Diretiva 2009/138/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de novembro de 2009 (Solvência II), em vigor desde 1º de janeiro de 2016, estrutura-se em três pilares:
Pilar I — Requisitos quantitativos: capital mínimo requerido (Solvency Capital Requirement — SCR e Minimum Capital Requirement — MCR), provisões técnicas e avaliação de ativos e passivos a valor de mercado.
Pilar II — Requisitos qualitativos: sistema de governança, gestão de riscos, ORSA (Own Risk and Solvency Assessment) e supervisão qualitativa.
Pilar III — Transparência e disclosure: relatórios periódicos ao supervisor (RSR) e publicação da condição de solvência (SFCR).
A Minuta de Resolução CNSP replica fielmente essa arquitetura tripartida para o segmento de proteção patrimonial mutualista: Pilar I nos Arts. 63 a 87 (provisões, ativos garantidores, CMR, PLA, limites de retenção, investimentos); Pilar II nos Arts. 92 a 124 (governança, auditoria independente, controles internos, auditoria interna, PRS); e Pilar III no art. 127 e nos Arts. 93, § 7º e 98, § 2º (envio de demonstrações à SUSEP para divulgação pública).
Solvência II e as vedações de participação cruzada: Art. 57 e Recital 16
A pedra angular do regime de governança do Solvência II e que inspira diretamente os arts. 6º e 89 da Minuta é o princípio da independência estrutural dos órgãos de administração. O art. 42 da Diretiva 2009/138/CE estabelece o fit and proper requirement: toda pessoa que efetivamente gerencie a empresa de seguros ou exerça outra função-chave deve ser idônea, competente e livre de conflitos de interesse.
A EIOPA (Autoridade Europeia dos Seguros e Pensões Complementares de Reforma), em suas diretrizes sobre sistema de governança (EIOPA-BOS-14/253), detalhando o Art. 42, deixa claro que a idoneidade exige a ausência de situações em que o interesse pessoal ou institucional de quem detém função-chave conflite com os interesses dos segurados ou mutuários do grupo.
O Art. 57 da Diretiva e o Recital 16 consagram a lógica da qualifying holding, participação qualificada (acima de 10% do capital ou dos direitos de voto), exigindo que o supervisor seja notificado e avalie a idoneidade de toda pessoa, física ou jurídica, que detenha direta ou indiretamente tal participação. A Diretiva impõe ainda a recusa de autorização quando o supervisor “não se sentir satisfeito com as qualificações” dos detentores de participações qualificadas (Art. 59). Esses mecanismos têm como finalidade precisamente impedir que entidades cujo interesse possa conflitar com o dos segurados detenham influência na administradora.
Na implementação alemã (Versicherungsaufsichtsgesetz — VAG), o § 18 restringe expressamente a participação de entidades não financeiras que possam criar conflitos sistêmicos na gestão das seguradoras. Na implementação francesa, o Code des Assurances (Art. L.321-1-1 e seguintes) igualmente subordina a autorização da asseguradora à verificação de que os acionistas com participações qualificadas não apresentam risco de captura institucional. A Minuta seguiu exatamente essa racionalidade, com a especificidade de proibição absoluta de participação acionária das associações (Art. 6º, II), sem gradação por percentual.
O ORSA como instrumento de verificação de independência
A Resolução CNSP nº 471/2024, que incorporou o ORSA ao direito brasileiro, determina que a autoavaliação de risco e solvência abranja a análise de “riscos internos e externos” e da “estrutura de governança”. No contexto da Minuta, a exigência de ORSA significa que a administradora deverá periodicamente demonstrar à SUSEP que sua estrutura de governança, incluindo a identidade e as relações de seus acionistas é livre de conflitos de interesse.