CAMINHONEIROS, MUTUALISMO E A LC 213/25: O que a regulação das autogestões em saúde pode ensinar sobre o caminho da regulamentação específica para o transporte de carga
- O PONTO DE PARTIDA: UMA EXCEÇÃO QUE VIROU CAMPO DE BATALHA
A Lei Complementar nº 213, de 15 de janeiro de 2025, criou o marco regulatório das associações de proteção patrimonial mutualista no Brasil. Entre suas disposições, inseriu no Decreto-Lei nº 73/1966 o artigo 88-D, cujo §3º estabelece regra de considerável impacto para o segmento do transporte de carga:
“A operação de proteção patrimonial mutualista destinada exclusivamente ao transporte de carga prevista neste Capítulo deverá ter regulamentação específica pelo CNSP.”
O dispositivo é curto, mas seu alcance tem gerado intensa disputa interpretativa. As associações de caminhoneiros, que historicamente operam com autogestão direta, sem intermediário empresarial, enxergaram nesse artigo a possibilidade de um regime próprio, que preservasse o modelo de gestão que lhes é constitutivo: a administração do rateio pelos próprios associados, sem a obrigatoriedade de contratação de uma administradora de rateio constituída sob a forma de sociedade por ações, como impõe o artigo 88-C da mesma lei.
A SUSEP, porém, deixou claro o entendimento da autarquia, a previsão de regulamentação específica não afasta a obrigatoriedade da administradora de rateio. Para a autarquia, o §3º do Art. 88-D apenas autoriza que o CNSP edite normas com características próprias para o transporte de carga, mantendo intacta a arquitetura geral da lei, incluindo a exigência de administradora S.A.
O impasse é real e juridicamente relevante. E a resposta pode estar, surpreendentemente, não no Decreto-Lei nº 73/66, mas na trajetória percorrida por outro setor que enfrentou tensão idêntica décadas antes: as operadoras de autogestão em saúde suplementar.
- UM PARALELO QUE O DIREITO JÁ RECONHECEU: AUTOGESTÃO EM SAÚDE
A Lei nº 9.656/1998 e a criação da Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS) pela Lei nº 9.961/2000 submeteram a saúde privada a um regime regulatório robusto. As operadoras comerciais, seguradoras e empresas de medicina de grupo, foram enquadradas em regime análogo ao do mercado securitário: capital mínimo, provisões técnicas, controle atuarial, autorização prévia para operação.
Havia, porém, um modelo estruturalmente diferente: as entidades de autogestão em saúde. Associações civis, fundações, entidades sindicais e clubes de benefícios que operavam planos de saúde para seus próprios membros mediante rateio de despesas, sem fins lucrativos, sem captação indiscriminada de clientes e sem intermediário lucrativo entre o beneficiário e a prestação de saúde.
O debate que se seguiu é preciso de ser compreendido em suas dimensões:
As autogestões exerciam atividade econômica com conteúdo financeiro significativo, o setor movimenta hoje mais de R$ 20 bilhões anuais, mas não eram empresas comerciais. Eram entidades de direito privado sem fins lucrativos, cuja atividade-fim era a proteção mútua dos associados, não a geração de lucro.
As operadoras comerciais foram submetidas ao Código de Defesa do Consumidor. As autogestões resistiram com o argumento de que não havia relação de consumo, pois o beneficiário não era consumidor de um serviço prestado por fornecedor lucrativo, era membro de um grupo que contribuía coletivamente para sua própria proteção.
Sujeitar as autogestões ao mesmo regime das seguradoras comerciais seria desproportional e, na prática, inviabilizaria o modelo, pois exigiria capital mínimo e margens de solvência calibradas para empresas que assumem risco próprio, não para entidades que apenas repartem despesas entre seus membros.
A resposta do ordenamento jurídico brasileiro a essas tensões foi construída progressivamente, e é paradigmática para a situação das associações de caminhoneiros.
- COMO A ANS RESOLVEU O PROBLEMA: REGULAMENTAÇÃO ESPECÍFICA PRESERVANDO A AUTOGESTÃO
A ANS não tratou as autogestões como operadoras comerciais de segunda categoria. Reconheceu-as como modelo distinto, merecedor de regime regulatório próprio, proporcional às suas características estruturais.
A Resolução Normativa ANS nº 137/2006 definiu as entidades de autogestão como pessoas jurídicas de direito privado, sem finalidade lucrativa, que operam planos de assistência à saúde com exclusividade para público determinado de beneficiários. Três elementos estruturantes foram preservados pela regulação:
1º — Restrição subjetiva do público beneficiário: a autogestão atende exclusivamente seus membros, não o mercado de consumo em geral. 2º — Gestão interna: a administração do plano permanece sob controle dos próprios beneficiários ou de seus representantes — sem obrigatoriedade de terceirização a empresa lucrativa. 3º — Ausência de finalidade lucrativa: os recursos são integralmente destinados ao custeio das despesas dos associados.
A RN ANS nº 649/2025, que modernizou o regime regulatório do setor, manteve e aprofundou essa distinção. As autogestões continuam dispensadas de determinadas obrigações aplicáveis às operadoras comerciais, como a exigência de objeto social exclusivo. O regulador reconheceu que impor às entidades associativas os mesmos encargos das empresas comerciais violaria o princípio da proporcionalidade e, em última instância, destruiria o modelo que a regulação pretendia ordenar.
O STJ consolidou esse entendimento ao editar a Súmula 608, em abril de 2018:
“Aplica-se o Código de Defesa do Consumidor aos contratos de plano de saúde, salvo os administrados por entidades de autogestão.” (STJ, Súmula 608, Segunda Seção, DJe 17/04/2018)
O fato de uma entidade associativa movimentar recursos expressivos e exercer atividade com conteúdo econômico não a transforma em empresa comercial. O que define a natureza da entidade não é o volume financeiro de suas operações, mas a estrutura de sua organização, se há lucro a ser distribuído, se há captação de mercado, se há terceiro que assuma o risco mediante remuneração.
- A INTERPRETAÇÃO CONSTITUCIONAL DO ART. 88-D, §3º.
O posicionamento da SUSEP, de que o §3º do art. 88-D apenas autoriza particularidades procedimentais, mantendo intacta a exigência de administradora S.A, não encontra sustentação nem no texto legal, nem na interpretação constitucional sistematicamente orientada.
Do ponto de vista textual, a expressão “regulamentação específica” não tem sentido meramente procedimental. Regulamentação específica, no vocabulário regulatório brasileiro, significa regime próprio, com regras calibradas às características da atividade regulada. Se bastasse adaptar procedimentos, o legislador teria dito “regulamentação diferenciada” ou “critérios adaptados”. Quando utiliza “regulamentação específica”, o legislador sinaliza que o CNSP tem competência e dever de estruturar um regime que corresponda à natureza peculiar do transporte de carga.
Do ponto de vista sistemático, a previsão do §3º do art. 88-D destoa deliberadamente do regime geral estabelecido no art. 88-C. Se o legislador quisesse que o transporte de carga simplesmente seguisse as mesmas regras com adaptações menores, não precisaria ter inserido a exceção. A disposição específica existe precisamente porque o setor do transporte de carga tem características que o distinguem do restante das APVs, a principal delas é a identidade entre o proprietário do veículo, o usuário e o membro da associação, que torna a autogestão direta não apenas possível, mas natural e eficiente.
Do ponto de vista constitucional, a interpretação da SUSEP colide com o princípio da proporcionalidade em sua subespécie da necessidade. A exigência de administradora S.A. obrigatória para grupos de caminhoneiros que se autogerem com eficiência há décadas, sem os problemas de insolvência e fraude que justificam a intervenção regulatória mais intensa, é medida que não supera o teste da necessidade: há alternativas menos restritivas, provisões técnicas proporcionais, auditoria independente, responsabilidade dos dirigentes, que garantem a proteção dos associados sem destruir a autogestão.
O Supremo Tribunal Federal, nos precedentes sistematizados pela doutrina constitucional, firmou entendimento de que o poder regulatório das agências não pode avançar sobre o núcleo essencial da liberdade de associação.
- O CAMINHO QUE A ANS ABRIU E QUE O CNSP PODE PERCORRER
O que as associações de caminhoneiros pedem não é estar sem a regulamentação. É regulação proporcional. O modelo da ANS para as autogestões em saúde demonstra que é perfeitamente possível regular uma atividade mutualista exercida por associações civis.
O que a ANS fez e o CNSP pode fazer para o transporte de carga, foi reconhecer que a regulação proporcional exige, primeiro, compreender a natureza do que se regula. Entidades que operam mediante rateio de despesas entre membros de grupo fechado, sem fins lucrativos e sem captação de mercado, não são seguradoras informais. São entidades associativas que exercem atividade com conteúdo econômico, mas cuja finalidade é a proteção mútua, não o lucro.
A regulamentação específica que o §3º do art. 88-D autoriza poderia, seguindo o modelo da ANS, contemplar: (a) Regime de autogestão direta: dispensando a obrigatoriedade de administradora S.A. para grupos que demonstrem capacidade de autogestão, com associados que sejam, simultaneamente, proprietários e usuários dos veículos protegidos; (b) Provisões técnicas proporcionais: calibradas ao porte e ao histórico de sinistralidade do grupo, não aos padrões exigidos de seguradoras comerciais; (c) Governança associativa: exigências de transparência, prestação de contas e responsabilidade dos dirigentes, instrumentos que protegem os associados sem substituir a autogestão pela tutela empresarial e (d) Auditoria independente proporcional: com periodicidade e escopo adequados ao porte do grupo, em vez de estrutura de compliance corporativo exigida para empresas de capital aberto.
- CONSIDERAÇÕES FINAIS
O impasse entre as associações de caminhoneiros e a SUSEP não é um conflito regulatório ordinário. É uma disputa sobre o sentido de um direito fundamental: a liberdade de associação inscrita no artigo 5º, incisos XVII a XXI, da Constituição Federal de 1988. O direito de se organizar coletivamente, de gerir os recursos do grupo com autonomia e de não ser compelido a contratar intermediário empresarial para exercer atividade que, por sua natureza, é e sempre foi associativa.
A trajetória das autogestões em saúde demonstra que esse direito não é incompatível com a regulação estatal. É incompatível com a regulação desproporcional, aquela que, ao pretexto de proteger os associados, substitui a vontade coletiva deles pela vontade do regulador. A ANS encontrou o equilíbrio. O CNSP tem a mesma competência e, à luz do art. 88-D, §3º, da LC 213/25, o mesmo mandato legal, para encontrá-lo.
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BORGES, Gabriel Martins Teixeira. Limites Constitucionais à Regulamentação da Proteção Veicular pela Lei Complementar nº 213/25. Dissertação (Mestrado em Direito) — Instituto Brasileiro de Ensino, Desenvolvimento e Pesquisa (IDP). Brasília, 2026.
BRASIL. Lei Complementar nº 213, de 15 de janeiro de 2025. Altera o Decreto-Lei nº 73/1966 para dispor sobre operações de proteção patrimonial mutualista. Diário Oficial da União, Brasília, 16 jan. 2025.
BRASIL. STJ. Súmula 608. Segunda Seção. DJe, 17 abr. 2018.
BRASIL. STJ. REsp 1.285.483/PB. Rel. Min. Luis Felipe Salomão. Segunda Seção. DJe, 22 jun. 2016.
ANS. Resolução Normativa nº 137/2006; Resolução Normativa nº 649/2025.
BRASIL. STF. ADI 3.464/DF. Rel. Min. Menezes Direito. Tribunal Pleno. DJe, 7 nov. 2008.